∣設為首頁∣回蕃薯藤∣
家園重建•活動通報
蕃薯藤 / 再造新故鄉 / 社會心理重建 ／ 心理衛生專業人員工作手冊 ／ 第三章

災難：從發生到復原 心理衛生專業人員工作手冊 DISASTER RESPONSE AND RECOVERY:A Handbook for Mental Health Professionals

第三章　　因應災難的組織架構
Organizational Aspects of Disaster

原著：Diane Myers, R.N.,M.SN.
Monterey, California
翻譯：廖定烈
省立八療養院

　　 前言

　　 災難乃是一種人類皆有，且複雜的、官僚化的、以及政治的事件。一般的程序以及資源不足以處理災難所帶來的改變。因應災難而生的團體、機構以及各管轄範圍的數目及類型也迅速增加，而組織之間的關係也會有所改變。傳統的勞力及資源的分化，也增加了對參與其中的各組織及各專業間的整合需求。沒有了這樣的整合，則資源可能無法共享，或依據需求而達成分配。彼此的溝通及控制也許會不足，而導致事倍功半，忽略了基本的工作，甚至造成不良的後果。

　　 本章討論了參與救災的各重要民間以及政府組織之角色、責任、資源、以及相互關係。為了能有效運作，相當重要的一點是心理衛生機構需要瞭解這種複雜的機構環境以及資源系統。單單是臨床的技巧，無法使心理衛生的工作人員能有效地協助受災區的倖存者。

　　 本章也描述了聯邦基金透過史塔福災難緩和方案（Stafford Disaster Relief ）及緊急援助法案的第416條提供給心理衛生組織的資源；史塔福法案適用於總統宣布的緊急災難，此基金可以協助心理衛生組織對倖存者提供立即的救援，以及長期的復原服務。

　　

　　 一般性緊急事件的處理

　　 在美國，日常遭遇到的非大災難性的緊急事件，通常由地方來主控，此偏好舉國皆然。但如此一來，這些救難工作就會分散給各種社區組織（包括官方與民間）以及個人；這些工作的角色與義務是由以往的慣例、法律、契約以及特約方式來規範。（Auf der Heide, 1989;Drabek, 1985;Drabek, 1987;uarantelli, 1981）這些工作的指派及資源的分配，很少是統一的，而且相對而言，較少混淆不清的情形 (Auf der Heide, 1989) 。社區心理衛生機構通常與其他機構的互動是界線清楚、彼此互相瞭解的；這些機構包括社會服務單位、學校、執法機關、觀護人等等。但在災難當中，這種互動也會改變。

　　

　　 災難的緊急處理

　　 依照聯邦緊急事件處理中心的定義，所謂的「災難」是：

　　 發生的事件，其嚴重性及重大程度常會導致死亡、傷害、以及財物損失，而且無法透過政府一般的程序及資源來處理。災難、、、需要諸多政府及民間的機構做出立即性、整合的、以及有效的反應，以符合人性的需求、以及加快復原的速度。」(FEMA, 1984)

　　 災難與一般的緊急事件不同之處，在於其無法單靠動用更多人員、裝備及補給來處理。時常，災難產生的需求超過單一組織的負荷能力，迫使他們必須與其他機構分擔工作及共享資源，而這些其他的機構只會用自己並不熟悉的程序來運作。Auf der Heide(1989)曾報告過，災難常會越過原先管轄的範圍。災難改變了因應的機構之數目及結構，並可能導致新的組織產生。災難會產生新的工作、並且使平常並非負責災難因應的參與者積極投入。災難也會使平常用來處理緊急事件的裝置與設備遭到損壞。

　　 美國政府部門的複雜程度，也加深了我們瞭解在災難中「誰來做什麼」的困難。1982年對政府單位的普查發現，有超過82,000的各種政府在全國各地運作著。這種權力下放的結果於是導致災難緊急處理計劃與反應缺乏一致性，而且使得災難發生時的整合更加複雜。(Auf der Heide, 1989)

　　 此外，對災難因應較無經驗的組織，其產生的回應常常是繼續保持其一貫的獨立運作方式，無法瞭解到其功能如何配合此複雜、整體的因應及努力。Auf der Heide(1989)描述此種現象，稱為「魯賓遜漂流記症候群」(Robinson Crusoe Syndrome)（"我們是孤島上唯一的人類"）

　　 這種孤立現象不止出現在災難因應中，同時也出現在規劃上。最常見的狀況是，民間的團體以及各級政府在規劃時並沒有真正實際考慮到其他團體的角色以及其提供的資源。

　　 由於災難環境中所面臨的複雜性與挑戰，機構能發揮效果的一個重要的因子

  • 乃是彈性，以及立即反應（improvise） 的能力。然而，很重要的一點是，參與救災的組織應該自我教育以了解其他地區、州立、以及聯邦政府機構的角色與義務。機構必須以對組織環境的整體了解為基礎進行規劃。

    　　

    • 　　 心理衛生在緊急事件的因應與復原中的角色與規劃

    　　 當災難發生時，擁有一個整合災難心理衛生緊急反應與其他救災機構的災難心理衛生計劃是基本要務。我們強烈建議在每個州政府的心理衛生機構中都要有個心理衛生災難因應計劃，當作全州的緊急應變計劃的一部份。在很多州，州長直接下命令進行心理衛生因應規劃。同樣地，心理衛生的每個部門，不管是市立、縣立、或地區、都應有心理衛生的災難因應計劃。此計劃應該是整個管轄範圍內完整的緊急應變計劃的內容之一部分。有些州已經透過立法來加以規範。

    　　 心理衛生規劃的目的乃是確定對災後倖存者的心理健康需求的回應，是有效率、整合性、有效果的。此計劃可以使心理衛生人員對組織內的設施、人員、以及其他資源做最有效的運用，以協助劫後餘生的倖存者、緊急救災的工作人員、以及社區本身。（California Department of Mental Health,1989；New Jersey Department of Human Services,1991）。災難心理衛生計劃可以界定機構在災難計劃、因應、以及復原過程中所牽涉的地方、州、及聯邦單位的角色、義務、與關係。

    　　 心理衛生計劃也必須界定參與救災的各心理衛生機構的角色、義務、與關係（south carolina Department of Mental Health,1991）。此計劃需要籌畫能達到機構的每一個層級、每一個部門。計劃也必須標明（依照身份）需要執行這些任務各成員。成員最好能有後援，最好能到三線。

    　　 災難心理衛生所提供的服務，需要在倖存者聚集之處，例如避難所或進食區。這些地點通常由紅十字會與社工機構或其他組織合作負責運作。在長期復原過程中，心理衛生通常需要整合至其他針對倖存者的服務。因為需要與這些機構密切合作，因此心理衛生計劃常常是社會服務/避護計劃的一部份。有些地方的心理衛生機構會發現，如果在計劃中納入一個與紅十字會簽訂的「互援備忘錄(Memorandum of Understnding， MOU)」，明訂兩個機構彼此的角色與義務，會有所助益。針對倖存者的心理衛生服務也需要在醫院、緊急事件處理中心、及驗屍地點進行。因此，心理衛生計劃需要與緊急醫療計劃、公共衛生計劃、及檢察官的協助方案互相配合。

    　　

    　　 緊急處理中政府的角色與義務

    地方政府

    　　 緊急處理在地方政府的層級，包括了市、縣的地方官員。縣縣官員需要負責轄內尚未整合救難行動的地區，在地方性的緊急事件或全州性的緊急事件中可能也會擔任整合的角色。地方法令與決議會建立一緊急事件處理的責任分工，配合州政府的緊急處理組織。對於緊急事件，地方政府負有最處理上最重要的責任，即使災難事件已經超過了地方政府的能力，無法有效回應，需要請求州政府的協助時，仍然如此。(Drabek and Hoetmer, 1991)

    　　 地方政府如何發揮緊急處理的功能？各地差別很大。在大部分的小城鎮，緊急處理的責任落在與救災職務相關的官員身上，例如市長或消防隊長。在縣，通常有兼職或全職的救災處理官員負責。比較大的城市或縣，比較可能有專責的緊急處理部門，有少數的成員。此部門可能是獨立運作，也可能隸屬於其他部門，例如消防隊。因為有著如此大的差異，地方緊急事件處理機構不太可能有一致性的組織結構。 圖1提供了一個簡化的組織圖，標明出各種地方的緊急事件處理單位如何配合地方政府來運作。

    圖1
    Drabek, T.E. and Hoetmer, G.J. (Eds.). Emergency Management: Principles and Practice for Local Government. Washington, DC: International City Management Association, 1991. Reprinted with permiss

    　　 以下所列舉，乃是地方緊急處理單位的責任：

    1. 找出所有轄區內可能存在的威脅，並發展緩和此種威脅的計劃及方法，以除去或減少可能的危險。

    2. 標示出轄區內可能受災的地區，例如，地質學上的危險區、洪水平原區、水壩潰決之氾濫區等。

    3. 與政府及社區機構合作，發展及維持隨時更新與政府及互援隊協定的緊急應變計劃。

    4. 與產業合作，發展工業緊急應變計劃以及應變能力，以支持地方政府的計劃。

    5. 發展訓練緊急應變人員的計劃及演習計劃，以測試應變能力。

    6. 發展公共教育計劃。

    7. 發展並維持緊急通訊系統，包括災難發生時及時聯絡重要政府官員以及警告大眾的系統。建立一個緊急的大眾公告系統。

    8. 發展符合所有可能的災難情境所需的計劃。將人員、物資列冊，包括在救災所有可能派得上用場的政府與民間資源。確認負責之官員並且與之合作，以克服資源短缺的問題。

    9. 發展並支援一個緊急事件處理中心（Emergency Operations Center, EOC）作為緊急事件發生時指揮及控制的場所。

    10. 建立並維持一個避護場所及接待與照護的地方。

    11. 發展政府施政及運作持續性的系統。

    12. 協助建立互援或合作的協定，以提供緊急事件發生時所需要的服務、裝備、或其他資源。

    13. 提供縣政府或州政府的緊急事件處理處(Office of Emergency Service, OES)對災難導致的損壞之嚴重度及程度的估計，包括公共及私人的損壞，以美元計價，另外也要對所需的救災資源之支出加以估計。

    14. 需獲得由州政府及聯邦政府的救災計劃所提供的技術及財政上的支援。

    　　

    州政府

    　　 州政府在災難緊急處理中扮演著關鍵性的角色。它要決定急難所產生的需求以及下級政府能力之所及。除此之外，它也扮演州與聯邦資源輸送至地方政府的管道，包含訓練、技術支援、及運作上的支援。緊急處理在州的層級、責任及指揮權屬於州長及州長所指派之代表。因為各州法律相異，一般而言州長被賦予權力進行以下各項任務(Drabek and Hoetmer, 1991)

    1. 暫停州的規定、法令及例行事項。

    2. 採購物資及設備，不需考慮現行的法令限制。

    3. 直接進行疏散。

    4. 控制通往災區的出入口。

    5. 授權釋出緊急情況下使用的經費。

    6. 運用緊急臨時基金，並重新分配預算以應緊急工作之需求。

    7. 發佈全州或地區的緊急命令，並尋求州政府適當之救災的行動。

    8. 執行並監督聯邦級的災難及緊急事件援助行動。

    　　 平時常見的緊急狀況，通常由州長委派給州內的責任機構，通常名為緊急事件處理處(Office of Emergency Services)。其他的州立機構也會被指派執行指定的任務以減緩災難所帶來的效應，並且與內部其他部門及下級政府合作，提供協助。 圖2描述了由州長主導的州政府層級的緊急處理功能，也顯示全州的各機關在災難中的任務。

    圖2　州立機構的緊急事件處置責任

    圖2
    本模式闡述行政首長指揮的全州性緊急事件處置系統 Drabek, T.E. and Hoetmer, G.J. (Eds.). Emergency Management: Principles and Practice for Local Government. Washington, DC: International City Management Association, 1991.
    Reprinted with permission

    　　 Drabek and Hoetmer(1991)列舉出州政府的緊急事件處理處的職責如下：

    1. 準備並維持一個完整的全州性緊急事件處理計劃。

    2. 指定州政府的各機關應執行的緊急功能，並整合發展全州緊急應變計劃的行動。

    3. 確定所有指派特定任務的人員都能得到充分的訓練及準備以執行任務。

    4. 支援並協助地方政府的準備措施，確定地方政府的層級能夠控制災難；撰寫縣及市的緊急應變計劃標準與規定；以及回顧並保存由這些標準所發展或更新的計劃檔案。

    5. 全盤掌握災難發生後的損失評估流程。

    6. 運用並整合州內應地方政府或災區請求而提供的資源，並在必要時請求聯邦政府協助。

    7. 依照地方負責整合的人員所請，運用全州的互援系統，協助地方緊急應變措施運作。

    8. 與鄰近各州維持互援協定。

    　　 當災難超出地方政府能有效應變能力時，州政府的緊急事件處理處就會開始運作，進行整合以支援地方轄區(Drabek and Hoetmer,1991)。州政府提供地方政府特定的緊急事件支援的緊急包括以下各點：(California Basic Emergency Plen,1989)：

    1. 救難行動之管理：通常由緊急事件處理處(OES)的部門主管或幕僚整合、指揮、及控制緊急因應行動的運作，地點則在州立緊急指揮中心（SOC）；溝通；發警報等資訊通知災區民眾；以及狀況回報與損害分析。

    2. 消防與救援運作：滅火、消防安全、搜尋及救援。

    3. 執法及交通指揮：執行緊急疏散、交通管制、出入口管制等措施。

    4. 緊急醫療服務：照護與治療受傷及生病民眾。

    5. 公共衛生服務：公共衛生與消毒。

    6. 驗屍：集中、辨認及保存屍體。

    7. 避護及照護：滿足倖存者及救災協助人員的基本需求；登記無家可歸者、因災離家者、傷患、及病患；成立災難避護中心，提供避護場所給倖存者及服務人員。

    8. 運輸：將民眾從危險地區撤離。

    9. 救援：搜尋及拯救。

    10. 建築及工程：維護或修復道路、建築物、或其他公共區域。

    11. 資源與後勤支援：提供人員、裝備、食物、能源、運輸以及工具以備支援使用。

    12. 急難公共資訊：迅速散布災難的遵行事項及正確資訊，以提供給大眾。

    13. 技術協助：對危險原料事故發生時以技術協助回應；對大眾提出防護措施之建議，如輻射外洩事件等。

    14. 輻射防護：輻射反應、包括環境中輻射量的偵測、決定盡量減低民眾暴露在危險環境採取的措施，以及找出及管理輻射塵避護所。

    　　

    聯邦政府

    　　 災難處理中，聯邦政府的基本角色乃是保護災難中的生命及財產，並協助州政府與地方政府進行災後重建。

    　　 依照執行的順序，總統會指定若干聯邦機構進行緊急準備及運作的責任，並且全權交由聯邦緊急事件處理中心(Federal Emergency Management Agency， FEMA)負責。這些任務的指定乃是依照機構平日的職掌及能力而定。聯邦的緊急處理包括執行自然災害緩和計劃，及國內防備計劃。

    　　 1988年，對公共法93-288條進行名為100-707條之修正，其後更名為史塔福災難緩和及急難救助法案(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act)。史塔福法案提供了聯邦政府的權力法源，以提供因自然災害及其他需聯邦政府介入之重大事件所需挽救的生命、並確保公共衛生、安全及財產等。對總統宣布的重大災難之罹難者進行危機諮詢，其法源也是由史塔福法案所授與。危機諮詢計劃在本章以下各節會有詳細說明。

    　　 聯邦政府應瞭解地方政府及州政府緊急因應之實際運作。史塔福法案所授權的聯邦政府之協助乃是補州政府的不足。總統可依據史塔福法案之授權而宣布「重大災難」或某個地區因災難而產生之「緊急事件」。此項宣布，乃是當州內或地方的資源不足以有效地回應及無法承擔復原工作之時，應受災之州的州長所請。一旦總統做此宣布，聯邦緊急事件處理中心(FEMA)即可指揮任何聯邦機構，直接幫助州政府及地方政府。

    　　 圖3描述聯邦機構特定的緊急支援功能(emergency support functions，ESFs)

    圖3　緊急支援功能（ESF）

    1. 緊急運輸（陸海空）
    2. 通訊
    3. 公共工程
    4. 消防
    5. 福利諮詢
    6. 此功能將來啟用
    7. 後勤支援
    8. 緊急醫療照護
    9. 搜救
    10. 殯葬及認屍
    11. 此功能將來啟用
    12. 損害評估
    13. 緊急糧食配給
    14. 公共衛生
    15. 大量的照護
    聯邦機構緊急支援功能
    1 23 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
    USDA S S  P    S S   S P  S
    DOC   S S       S    
    DODS S S S  S S P S  S S S S
    DOEd           S   
    DOE           S S  
    DHHS    S  P S  SPS
    DOISSSS    S  S  S
    DOJ         S     
    DOTPSS    SS  SS  
    ARC    P  S    SSP
    COE  P    SS  S S 
    EPA  S    S       
    FEMASSSSS SS P PSSS
    GSASSSSS PS S  S S
    ICCS              
    NCS      S    S   
    NRC           S   
    USPSS   S         S
    VA      S S  S S S  S
    P：負責整合緊急支援功能之責任機構
    S：負責後援之機構
    註：除上述機構外，另有NSA、聯邦通訊委員會（PCC）、人力管理局、勞工部及財政部，都參與重大災難救援小組。
    Federal Emergency Support Functions（ESF）Assignment Matrix.
    Federal Emergency Management Agency. National Plan for Federal Response to a Catastrophic Earthquake: Basic plan (Draft 4). Washington, DC: 1985.

    　　

    　　 美國紅十字會在救災中的角色與義務

    　　 美國紅十字會在1905年由國會特許協助民眾因災難而產生的需要。此指定任務在1970及1974年(1988年重新修訂)災難緩和法案中由國會再度確認，而在聯邦緊急事件處理中心出版的法規中，和1982年FEMA與美國紅十字會簽署的互援備忘錄中均是如此。因此，紅十字會在救災中的角色乃是法定，其既非政府，也無權放棄（American Red Cross,1982）。不過，紅十字會不因服務而接受政府的基金補助，完全靠自願樂捐。除此之外，紅十字會也不取代地方政府的義務與委託。紅十字會負責提供緊急集合，及整合政府與民間機構進行個別照護。 圖4與圖5描述了地方政府與紅十字會在災難中的任務。

    圖4　自然災害的責任歸屬

    圖4
    American Red Cross, Your Community Could Have a Disaster (ARC 1570). December, 1977.
    Reprinted with permission

    圖5　當災難來襲時*

    圖5
    *本圖顯示出紅十字會與政府分明但密切相關的責任劃分
    **部分計劃只有經總統宣告為重大災難後方始執行聯邦政府對災難的協助由FEMA提供
    紅十字會與政府二者皆為發揮救災功能所必須
    American Red Cross, Your Community Could Have a Disaster (ARC 1570). December, 1977. Reprinted with permission

    　　

    　　 志願性團體在災難中的應變

    　　 許多志願團體都提供了災難中的因應措施。這些反應並非政府強制，但許多個別組織都在其規章中都包含了災難因應。許多志願性的團體都是「全國救災行動志願組織(National Voluntary Organizations Active in Disaster, NVOAD)的成員。除此之外，現存的地區團體，例如志工中心，會在地區性的災難中負責特殊的因應行動。自發性的「草根團體」(grass roots)有時也會出現，以解決沒有機構負責的事項。心理衛生方面應該對這些志願團體的災難因應有所留意與熟悉，因為這些團體通常會提供其他組織所沒有的服務。 圖6描述了很多這類正式的志願團體的反應。

    圖6　災難時的志願性組織活動

      人
    員
    、
    設
    施
    及
    裝
    備     		專
    業
    工
    作
    人
    員     		受
    過
    訓
    練
    之
    工
    作
    人員     		受
    過
    訓
    練
    之
    志
    工     		未
    受
    訓
    之
    工
    作
    人
    員     		未
    受
    訓
    之
    志
    工     		定
    點
    供
    餐     		機
    動
    供
    餐     		大
    型
    災
    難
    避
    護
    所     		卡
    車     		敞
    篷
    車     		巴
    士     		拖
    車     		救
    援
    裝
    備     		通
    訊
    設
    備     		衣
    物     		居
    住     		二
    手
    家
    具     		屋
    舍
    重
    建
    材
    料     		服
    務
    /
    協
    助     		受
    理
    級
    分
    配
    衣
    物
    外
    之
    捐
    贈
    物
    資     		二
    手
    衣
    物
    之
    募
    集
    與
    整
    理     		私
    人
    產
    業
    之
    廢
    棄
    物
    清
    理     		房
    屋
    清
    理     		房
    屋
    重
    建
    之
    志
    工
    人
    力     		福
    利
    諮
    詢
    服
    務     		登
    記
    與
    諮
    詢
    服
    務     		諮
    詢
    服
    務     		危
    機
    介
    入
    與
    長
    期
    復
    原
    力     		訓
    練
    美國紅十字會 × × × × × × × × × × × × × × × × - × - - - - - × × × - ×
    ×
    A
    Ananda
    Marga
    (Amurt)         		× × × × - - - - - - - - - × × × × - × × - - - × × × - ×
    ×
    兄弟會 × - - - × - - - - - - - - - - - - - × × × × - - - - - -
    -
    教會教友團體 × × × × × × - × - - - - - - - - - - - - × × × - × - - -
    -
    B
    Christian
    Reformed
    World
    Relief         		× × × × × × × × × × × × - × × × × × × × × × × × × × × ×
    ×
    B
    Church
    World
    Service         		× × × - - - - - - - - - - - × × - - - - - - - - - - - -
    ×
    H
    工商業慈善團體 × × × × × - - - × × - - × × × - - - - - - - - - - - - ×
    ×
    美國路德教會 × - - - × × × × - - - - - - × × - - - - - - - × × × × ×
    ×
    H
    孟諾教災難協助組織 × × × - × - - - - - - - - - - - - - - - × × × - - - - -
    -
    B
    國際天主教災難緩和委員會 × × × × × × - × - - - - - - × × × - - - - - - - - × × -
    ×
    H
    國際天主教會議及慈善事業會 × × × × × × - × - - - - - - × × × - - - - - - - - × × -
    ×
    H
    特種救援部隊 × × × × × × × × × × × × - × × × × × × × - - - × × × × ×
    ×
    C
    Seventh
    Day
    Adventists         		× × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × - ×
    ×
    D
    南方浸信會 × × × × × × × × × × × - - × × × - - × × × × × × × × × ×
    ×
    E
    Society
    of St.
    Vincent
    de Paul         		× × × × × × × × × × × × × - - × × - × × × × × × × × × ×
    ×
    F
    衛理公會聯合委員會 × × × × × × × × - × × × - - × × × × × × × × × - × × - ×
    ×
    H
    美國志工組織 × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × × ×
    ×
    G
    Key
    A.國會強制。若無其他資源，由紅十字會負責 E.100,000基金，視需求而增加
    B.專責建立互訂有契約的組織 F.較大之分支組織才有
    C.大量食物配給、家用品補給 G.救護車，空中運輸及救援
    D.適用於重大災難之私人簡易屋 H.有循環利息之貸款基金可用
    Bush, J.C. Disaster Response: A Handbook for Church Action. Scottdale, PA: Herald Press, 1979. Reprinted with permission

    　　 以下列舉出災難發生時可能介入的其他志願團體以及民間組織：

    • 私人醫院
    • 醫師、護士、藥師、其他醫療專業人員
    • 心理衛生專業人員及機構
    • 自殺防治熱線
    • 民間救護車公司
    • 美國醫院協會
    • 民間的健康食品業者
    • 全國殯葬協會
    • 毒物管制中心
    • 獸醫師
    • 美國人道組織
    • 自願搜救隊伍
    • 探險搜救隊伍
    • 工業、農業、消防部門
    • 國家滑雪巡邏隊
    • 救援犬協會
    • 國內航空巡邏隊
    • 業餘無線電組織（火腿族）
    • 商用電台及電視台
    • 民間危險物品清潔公司
    • 化學物品製造者協會
    • 鐵路、航空、海事、貨運、石油、採礦、及化學公司
    • 美國民間工程師公會
    • 全國獨立服務鑑定者協會（National Association of Independent Fee Appraisers）
    • 全國房屋建商協會
    • 私人建築契約業者
    • 衛生設備之擁有者或管理者
    • 勞工組織
    • AFL-CIO社區服務部
    • 民間公共事業公司
    • 私立大專院校
    • 兒童照護提供者
    • 全國餐飲協會
    • 私人餐廳與食品業者
    • 美國國外戰役退伍軍人
    • 國軍部隊
    • 服務俱樂部(Service clubs)
    • 拉丁美洲裔美國同鄉會
    • 全國有色人種福利促進會

    　　

    　　 重大災難之宣布過程

    　　 當災難導致的需求超過一個轄區因應所需的資源時，便需要宣告為更上一級的緊急狀況。以下就是有關各級緊急狀況的定義，摘自數州的緊急事件處理計劃：

    　　

    地方緊急狀態

    　　 當災難或緊急事件對轄區內的生命與財產安全產生損害時，市或縣政府可以做地方緊急狀態的宣布。當狀況已經或者可能超越地方政府的服務、人員、裝備以及設施所能控制的時候，才進行此種宣告。地區性的緊急狀況是假設有效的應變行動可能需要聯合其他轄區的力量共同進行。此種宣布可以使轄區動用緊急預備金、資源及權力，並轉移其他計劃的資金以擔負緊急狀況的之所需。通常這是全州宣布進入緊急狀態的先決條件。

    　　

    全州緊急狀態

    　　 當全州存在著極度危及人民的生命及財產安全之事件時，州長可以宣佈全州進入緊急狀態。州長宣布的時機是當此狀況已經、或可能超過了單一的縣、縣市或都市。此種宣告的假設是此危急情況也許需要其他一個或數個互援的區域的力量整合。宣告的內容包括以下各項：

    • 下令要求轄內的其他縣、市及州政府的機關互援。

    • 授權州政府方面動用緊急權力（排除阻礙命令的條規、緊急採購、重新分配預算給各緊急用途之所需。,and

    • 在某些州，准予州政府補助地方轄區與緊急事件相關的因應行動、補償及重建經費，及以房地產稅減稅的方式補償個人財產的損失/損害。

    • 在某些州，自用屋受損的受災戶可以申請州政府的房屋貸款。

    • 是否為請求聯邦政府復原協助的先決條件。

    　　 如果經過評估發現受災程度已經需要總統宣告緊急命令]時，州長便會遞交信函給聯邦緊急事件處理中心(FEMA)的地區執行官。如果FEMA執行官證實州長的判定，那麼便會對華盛頓首府的FEMA官員提出建議案。FEMA的長官會將此建議案呈遞給總統。

    　　

    重大災難

    　　 當災難損害的程度，超出州政府、地方政府以及民間組織等資源所能承擔時，將由總統宣告為重大災難。根據重大災難的宣告，聯邦能提供的援助主要為兩種，此為史塔福法案所明文規定。並非所有的重大災難都會包含此兩種協助，必須符合法案416條所規定的心理衛生方面的危機諮詢基金，才會提供個別協助。

    　　 個別協助可以包括對個人及營業單位的協助，包括：

    • 臨時屋的協助
    • 低利貸款（個人、營業單位、及農民）
    • 個人及家庭的補助
    • 危機諮詢計劃

    　　 公眾協助提供的對象為州政府與地方政府、特別行政區以及特定的私人非營利機構，內容包括：

    • 清除廢棄物
    • 修復/更換公共財產（公路、街道、橋樑、建築物）
    • 緊急保護措施（搜尋與救援、清除危險結構）
    • 修復/更換水源控制設施（堤防、閘門）

    　　

    緊急命令

    　　 緊急命令由總統發佈，並且授權提供州政府及地方政府特定的協助以解決特定的需求。這些協助可包括：

    • 緊急大量傷患照護
    • 搜尋及救援
    • 緊急運輸

    　　 圖7闡述了災難宣告的流程。

    圖7　災難宣告流程


    圖7
    Federal Emergency Management Agency and National Institute of Mental Health. Student Manual: Crisis Counseling in Emergency Management. Washington, DC: 1987

    　　 一旦總統做了緊急宣告，聯邦緊急事件處理中心的首長就會指定一位聯邦整合指揮官(federal coordinating officer, FCO)來整合災區的救援工作。聯邦緊急事件處理中心的地區長官會指定一位災區復原負責人(disaster recovery manager,DRM)來執行這些任務。州長會指派一位州政府的整合指揮官(state coordinating officer,SCO)以整合州政府、地方政府的努力和聯邦政府的努力。州長也會指定特派代表(governor's authorized representative,GAR)以執行所有災難協助所需的文件，包括批准進行公眾協助。以上所提的四種官員，會集中在災區工作站(disaster field office,DFO)辦公，共同合作。災區工作站為一臨時的辦公處所，地點選在災區內或鄰近災區，以整合並操控州政府與聯邦政府的回應及復原的運作。 圖8闡述了災區工作站內的聯邦緊急因應小組(Federal Emergency Response Team,ERT)組織。

    圖8　緊急因應團隊（ERT）組織

    圖8
    *：包括與社區相關者
    **：可擴大包括聯邦之FCO負責危險緩和任務

    　　

    　　 總統宣布緊急危難後的罹難者危機諮詢計劃

    　　 本節內容乃摘自FEMA/NIMH對經總統宣告的重大災難的受災者進行的危機諮詢計劃的描述。（FEMA/NIMH,1992）

    　　 依史塔福法案416條規定，經總統宣告重大災難後，授權給聯邦政府，提供經費以進行心理衛生服務。

    　　 法案416.總統授權提供專業的諮詢服務，包括對州政府及地方政府機關、民間心理衛生機構提供經濟上的協助，對受災戶提供心理衛生服務或訓練災難工作者，以減緩此種重大災難或後續問題所造成或者加重的心理衛生的問題。

    　　

    目的與對象

    　　 對重大災難的倖存者進行危機諮詢計劃，可以提供對倖存者的直接服務。在災難危機諮詢計劃中，此計劃的直接服務工作者及其他類型的工作者施予訓練，也可以納入此計劃。危機諮詢計劃是由FEMA與位於物質濫用與心理衛生服務部(Substance Abuse and Mental Health Services Administration,SAMHSA)內的心理衛生中心(Center for Mental Health Services,CMHS)共同合作。

    　　 本法令的執行及計劃的發展，乃是基於一種認知：災難會產生種種情緒及心理上的障礙，此種障礙若不治療，可能會成為長期性而使人功能失調。這樣的問題如災難發生後的畏懼症、睡眠障礙、憂鬱症、易怒、及家庭失和。法案416條即是提供問題及時緩和的途徑，並避免發展成為慢性的問題。

    　　 此計劃所提供的協助，必須是總統宣告的重大災難事件。此外，此計劃的目的在增強州政府或地方政府可獲得的資源與服務，因此若現有的機構計劃無法提供這些服務，可以同意對受災者的提供危機諮詢協助的支援。這樣的支援並不是自動提供的

    　　

    支援的團隊與情況

    　　 不管是何種協助，州政府必須在總統宣告重大災難後的十天內提出對災難諮詢計劃的需求評估。支援的形式有兩類：立即服務的請求，及一般服務的請求。兩種協助的經費來源均由聯邦緊急事件處理中心FEMA所提供。

    　　 要求立即服務的支援，需要在宣告緊急危難後14天內提出。支援可以提供達災後六十天之久。支援提供時間的長短，由聯邦緊急事件處理中心的指揮官或指定人員（即災區復原官），知會心理衛生部門(CMHS)後做出決定。

    　　 一般服務需要在重大災難宣告後60天內提出要求。此種支援可由聯邦緊急事件處理中心的助理指揮官根據FEMA地區指揮官及CMHS緊急服務部門及救災部門提出的建議，而透過物質濫用及心理衛生署(SAMHSA)提供。一般服務時限為九個月，除非有特別重大的事件，可以延長三個月。

    　　

    適用性之要求

    　　 法案規定，可以對州政府、地方政府、或民間心理衛生組織提供財政援助。州政府的官員由州長指定對聯邦提出協助的要求（即州政府為官方的申請人）。此官員即為州長之特派代表(GAR)，對立即服務及一般服務計劃的要求，都必須由州長特派代表GAR提出，接受支援者可以是州政府的機關或被指派者。

    　　

    特別注意事項

    　　 在提出協助的要求時，申請人必須注意到一些特別的狀況，例如：

    • 對高危險群應特別加以關注，這些人包括兒童、體弱的老人、及弱勢者；

    • 不宜進行長期的心理治療。

    • 對地方可運用的資源與人力要加以最充分的利用。

    • 應該針對地方需求而調整計劃，包括特殊的文化、地理、或政治上的限制。

    　　 劫後餘生的倖存者如果是災區的居民，或災難發生時居留在當地，則有資格要求危機諮詢。此外，他們必須符合：1.有災難或後續結果導致或加重的精神問題；或2.可能從預防性照護措施中受益(Federal Register, 1989)

    　　 危機諮詢計劃的工作人員或諮商者有資格接受足以讓他們能提供專業之災難心理衛生服務的訓練。此外，所有負責協助倖存者的聯邦、州、及地方的災難工作者都有資格接受訓練，以便訓練後皆能有效地處理倖存者。(Federal Register, 1989)

    　　

    申請立即服務

    　　 針對立即服務，在重大災難宣告後的14天內需要由GAR以書面方式提出，交給FEMA的災後重建指揮官（DRM），書面的副本會由FEMA交給CMHS的緊急服務及救災部門，以照會並評估立即服務的需求，以及州政府提供服務的能力。

    　　 立即服務的申請，必須包括州政府對需求的評估，時間必須在災難宣告後10天內完成，也需要對計劃的規模與費用做一預估。州政府的心理衛生主管機關應該特別提出以下幾方面的主題：

  • 需求的程度：要開始一個特定的計劃，州政府必須提出災難所加重的心理衛生問題的確存在。其中一種處理的流程參見圖9。

    圖9　失落類別與程度評估

    服務提供者範圍

    直接服務
    失落的類別總計×ANH*  × ﹪At Risk = 目標人數
    1.死亡 × * × ﹪= （68-87﹪）
    2.住院 ×   × ﹪= （27-43﹪）
    3.未住院的傷害 ×   × ﹪= （10-20﹪）
    4.住屋毀壞 ×   × ﹪= （40-50﹪）
    5.居住-「較大的損害」 ×   × ﹪= （30-40﹪）
    6.居住-「較小的損害」 ×  × ﹪= （10-20﹪）
    7. 失業〈其他-請詳述〉 ×  × ﹪= （10-20﹪）
    * ANH=轄內每戶之平均人口數
    *要減去死亡人數，因為服務人口僅限於存活者
    Federal Emergency Management Agency. Disaster Assistance Programs: Crisis Counseling Program: A Handbook for Grant Applicants. DAP-9. Washington, DC: 1988.

  • 州政府的資源：需要對現有的能力以及所超出的額外需求作一描述。
  • 計劃：主動接觸服務計劃、危機諮詢計劃、轉介、照會、及教育等計劃大綱應簡要陳述。工作人員的資格要求及訓練方面的需求亦應提出。

    　　 因為立即服務的申請只要求上述幾點，因此書面內容應該簡短，幾頁即可。更完整的陳述希望在一般服務的申請中見到。

    　　 圖10描述立即服務計劃的申請及批准流程。

    圖10　立即服務計劃流程


    圖10
    Federal Emergency Management Agency and National Institute of Mental Health. Student Manual: Crisis Counseling in Emergency Management. Washington, DC: 1987.

    　　

    申請一般服務

    　　 對一般服務而言，必須在災難宣告後60天內依照標準格式424提出申請。州長特派代表(GAR)必須對FEMA的助理指揮官提出申請，透過FEMA的地區指揮官而且同時提出書面內容給CMHS的緊急服務及救災部門。

    　　 申請一般服務的內容必須包括：

    2. 公共衛生服務協助申請格式424

    4. 災難描述，包括災難的類型、時間、地點、及持續時間。

    6. 需求評估：估計需要直接服務的總人數，以及需要主動接觸服務、照會、及教育的總人數，各個服務提供的團體。個案之人口學統計。

    8. 計劃：說明過去曾經遇到將可以滿足受影響的人們的需求之習慣、服務提供的類型，並且詳述其理由。計劃還必須反映出對文化、種族、或地理上的特別需求，或其他本地區需特別關注的特別因素。

    10. 工作人員與訓練：描述所需要的工作人員的數量與種類，以及針對工作人員的特殊訓練計劃。

    12. 資源需求與預算：解釋現存的資源如何無法滿足受影響的人們的需求。預算必須與計劃內容的描述密切結合，而且對於每項細目的使用都需要說明其必要性及預算數額。

    　　 圖11闡述了一般服務計劃的申請及批准流程。

    圖11　一般性服務計劃之流程

    圖11
    Federal Emergency Management Agency and National Institute of Mental Health. Student Manual: Crisis Counseling in Emergency Management. Washington, DC: 1987.

    　　 對上述兩種服務計劃的申請流程、其他技術性協助的材料、以及資訊與指南，可索取工作手冊，請洽：

      Emergency Services and Disaster Relief Branch
      Division of Program Development, Special Populations and Projects
      Center for Mental Health Services
      5600Fishers Lane, Room 16C-26
      Rockville, Maryland 20857
      Telephone：（301）443-4735

    　　

    • 　　 摘要

    　　 本章列舉了包括與救災反應中牽涉的私人及政府的組織、機構之主要角色、責任、以及資源。對這些機構、團體的基本角色有所瞭解，是很重要的，如此才能在複雜的組織環境中有效發揮功能。另外，本章也描述了透過史塔福法案416條可加以運用的財源，以協助地區的心理衛生機構使倖存者得以接受協助達成情緒以及心理復原。

    　　

    　　 字彙
    ARC 美國紅十字會
    ASCS 農業安定及管理服務部
    CDRG 災難因應團體
    CMHC 社區心理衛生中心
    CMHS 心理衛生服務中心
    COE 美軍工兵部隊
    DAC 災難協助申請中心
    DFO 災區工作站
    DHHS 衛生服務部
    DOC 商業部
    DOD 國防部
    DOE 能源部
    DOED 教育部
    DOI 內政部
    DOJ 法務部
    DOT 運輸部
    DRM 災後重建負責人
    EEO 均等就業機會
    EOC 緊急事件處理中心
    EPA 環境保護署
    ESF 緊急支援功能
    FCC 聯邦交通委員會
    FCO 聯邦整合官
    FDIC 聯邦存款保險委員會
    FEMA 聯邦緊急事件處理中心
    FHLBB 聯邦家庭貸款銀行委員�
    FmHA 農舍管理部門
    FRS 聯邦儲金制度
    GAR 政府特派代表
    GSA 一般服務組織
    HQ 董事會
    LAO 個別協助官員
    ICC 跨州貿易理事會
    IFG 個人與家庭基金 Individual and Family Grants
    IRS 財政部
    MHA 心理衛生署
    MOU Memorandom Of Understanding
    NASA 國家太空總署
    NCS 國家交通理事會
    NRC 核能管理委員會
    NVOAD 國際災難志工組織
    OES 緊急服務處
    OFA 其他聯邦部門
    OPM 人力資源管理處
    SAMHSA物質濫用及心理衛生署
    SBA 中小企業處
    SCO 州立整合官員
    SOC 州政府運作中心（State Operation Center）
    SSA 社會安全部門
    THA 短期居住服務部
    USDA 美國農業部
    USPS 美國郵政服務部
    VA 退除役事務部
    VOLAGS志工團體
    　　 REFERENCES AND RECOMMENDED READING

    • American Red Cross, Your Community Could Have a Disaster (ARC 1570). December, 1977.

    • Auf der Heide, E. Disaster Response: Principles of Preparation and Coordination. St. Louis, MO: C.V. Mosby Co., 1989.

    • Bush, J.C. Disaster Response: A Handbook for Church Action. Scottdale, PA: Herald Press, 1979.

    • California Department of Mental Health,.Mental Health Disaster Plan.Sacramento, CA. I989.

    • California Basic Emergency Plan. Sacramento, CA: 1989.

    • Drabek, T.E. Managing the Emergency Response. In Petak, W.J., "Emergency Management: A Challenge for Pubilc Administration" (special issue). Public Administration Review 45:85, 1985.

    • Drabek, T.E. The Professional Emergency Manager: Structures and Strategy for Success. Institute of Behavior Science, Monograph #44. Boulder, Colorado: University of Colorado 1987.

    • Drabek, T.E. and Hoetmer, G.J. (Eds.). Emergency Management: Principles and Practice for Local Government. Washington, DC: International City Management Association, 1991.

    • Federal Emergency Management Agency. Objectives for Local Emergency Management. Washington, DC: 1984.

    • Federal Emergency Management Agency. National Plan for Federal Response to a Catastrophic Earthquake: Basic plan (Draft 4). Washington, DC: 1985.

    • Federal Emergency Management Agency and National Institute of Mental Health. Student Manual: Crisis Counseling in Emergency Management. Washington, DC: 1987.

    • Federal Emergency Management Agency. Disaster Assistance Programs: Crisis Counseling Program: A Handbook for Grant Applicants. DAP-9. Washington, DC: 1988.

    • Federal Emergency Management Agency and California Office of Emergency Services. Fact Sheet: Disaster Assistance Program Information. Loma Prieta Earthquake Disaster Field Office, Mountain View, CA: 1989.

    • Federal Emergency Management Agency and Center for Mental Health Services. Crisis Counseling Programs for Victims Presidentially Declared Disasters. Washington, DC: 1992.

    • Federal Register, 54(53): 11629, March 21, 1989.

    • Hoetmer, G.J. "Emergency Management: Individual and County Data" Baseline Data Report 15.Washington, DC: International City Management Association, August, 1983.

    • Kilijanek, T.S. There She Blows: The Search and Rescue Response to the Mount St. Helens Volcano. Technical Report No. 11, SAR Project. Department of Sociology, University of Denver, CO, 1981.

    • National Governors' Association. Management Notes: Emergency Management. Washington, DC: National Governors' Association, Office of State Services, 1986.

    • New Jersey Department of Human Services, Division of Mental Health and Hospitals, Mental Health/Emergency Disaster Plan. Newark, NJ: 1991.

    • New Jersey Office of Emergency Management. Responsibilities and Programs Manual. Newark, NJ: December, 1991.

    • Parr, A.R. "Organizational Response to Community Crises and Group Emergency "American Behavioral Scientist, 13(3): 423, January/February, 1970.

    • Quarantelli, E.L. Sociobehavioral Responses to Chemical Hazards: Preparations for and Responses to Acute Chemical Emergencies at the Local Community Level. Newark, Delaware: Disaster Research Center, University of Delaware, 1981.

    • South Carolina Department of Mental Health. State Mental Health Disaster Plan. Columbia, SC: 1991.

    • Wenger, D., Quarantelli, E.L., and Dynes, R. Disaster Analysis: Emergency Management Offices and Arrangements. Final Project NO. 34. Newark, Delaware: Disaster Research Center, University of Delaware, 1986.

    回目錄　　　　　 下一頁
    開拓•蕃薯藤版權所有
    Copyright 1995-2003 Frontier Foundation; Yam Digital Technology Co.,Ltd.